法评
    您当前的位置:首页?>?法评?>?商事与金融
    中国国有企业如何应对欧盟反垄断管辖权的扩张

    作者:王瑞

    ?

    ?

    题记:若干年前,针对中国国有企业在欧盟并购或合资行为是否需要欧盟层面审查、如何计算该中国国企的营业额等,欧盟委员会一直用模糊方式避免正面认定中国国企与国资委的关系。但情况在2016年,也就是中国在欧洲大陆掀起并购潮的那一年,发生了变化......

    ?


    2016年至今,在寻求市场(market-seeking)和战略资产(strategic asset-seeking)投资两大驱动力下,中国对欧盟的直接投资总量创下历史新高,并与欧盟对华投资的持续下降形成鲜明对比。中方投资主要集中在掌握前沿技术的欧盟境内大型经济体和特色企业,特别是先进的工业机械和设备、信息通信技术、公用事业、运输和基础设施以及能源等行业。

    ?


    中国企业在欧洲“一掷千金”的豪迈,引发了欧盟政府和民间的某些恐慌,甚至重燃部分人的排外情绪(xenophobia),法国总统弗朗索瓦?奥朗德(Francois Hollande)对曾就锦江之星控制法国雅高公开表示担忧,而这种不安情绪在德国KUKA收购案后几乎达到巅峰。

    ?


    欧盟的关注点既有从国家安全角度出发的,如中国企业收购荷兰老牌企业安世(Nexperia)军民两用半导体,收购希腊比雷埃夫斯港(Piraeus)、葡萄牙的公共电网等被认为是至关重要的基础设施;也有地缘政治方面的担忧,如中国与中欧、东欧国家建立“16+1”框架,承诺投资布达佩斯-贝尔格莱德(Budapest-Belgrade)高速铁路等重大项目。欧盟逐渐产生一种印象:中国正在通过慢慢渗透中欧、东欧、南欧这些具有“软中央”(softer Central)的欧洲国家,逐步蚕食欧洲的核心经济(core economies)。

    ?


    还有一种焦虑是从纯粹资本和经济角度,认为中国企业、特别是在欧洲并购市场上唱主角的中国国有企业(SOEs),背后存在政府主权支持并享受融资、税收、监管、政策等多方面的优渥条件,与欧洲民间资本为主的商业博弈是一场极其不公平的竞争。【笔者注:经济合作与发展组织(OECD)曾对全球范围内的国有企业(政府拥有或控制)进行研究统计:国有企业在发达工业化国家占GDP的8%至10%(在美国尤低,通常只有在经济危机时政府才出手,如2009年政府入股通用、到2013年救市任务完成就彻底退出),在印度为20%,在俄罗斯和中国为三分之一。】

    ?


    正如达到特定规模且涉及美国利益的并购投资需受到美国外资投资委员会(CFIUS)和/或美国联邦贸易委员会(FTC)的事先审查外,中资在欧盟的并购或合资行为(acquisition or joint venture)同样可能面临行政性审查。

    ?


    欧盟境内审查可能发生在欧盟层面或者成员国层面,或者两者兼而有之。贯彻普遍反垄断原理,欧盟并购条例(the EU Merger Regulation,EUMR)禁止可能实质性影响欧盟内部市场竞争活力的并购或合资行为。

    ?


    关于具体何等规模的并购或合资行为需要提交欧盟层面审查,欧盟制定了一套复杂的评判机制来区分其享有管辖权的项目。简单来说,就是并购各方在欧盟境内的的营业额均超过2.5亿欧元以及全球总营业额超过50亿欧元,以及其他条件。然而,这里的“并购方营业额”不仅仅考虑直接参与并购的企业(the undertakings concerned in the transaction),在某些情形下,与并购企业在同一集团控制之下的其他相关企业营业额也可能被要求纳入计算(together with the turnover of all undertakings that are in the same corporate group under common control)。

    ?


    针对并购方如涉及国有企业,EUMR也给出了处理方案:如果该国有企业有独立决策权(has independent power of decision,not subject to any coordination with other State-controlled holdings),则无需汇总其他相关国有企业的营业额。此外,欧盟还会考量政府对该国有企业商业战略和商业行为的影响程度和方式(the possible power of the State to influence the companies’ commercial strategy” and the likelihood for the State to actually coordinate their commercial conduct, either by imposing or facilitating such coordination),甚至很多通常被国内企业忽略的细节都会被欧盟纳入考量范围,比如:连锁/交叉董事(interlocking/cross directorships)的情形【笔者注:恰如国资委委派同一董事至多个国企董事会的情形就值得充分关注!!)】以及该国有企业是否建立充分保障措施确保不与其他企业共享商业敏感信息(adequate safeguards ensuring that commercially sensitive information is not shared)。

    ?


    总之,在考量是单体计算、还是集合计算营业额,欧盟委员会的考量是综合且细致的。

    ?


    在曾经的很多年里,针对中国国有企业在欧盟并购或合资行为是否需要欧盟层面审查、如何计算该中国国企的营业额(由于存在中国国有资产监督管理委员会(SASAC)统一管理的情形),欧盟委员会一直用模糊方式避免正面回应并且开了绿灯。比如:在2011年中国化工的蓝星集团Bluestar与挪威Elkem收购案中,交易双方向欧盟委员会解释,中国化工有独立于国资委的决策权,国资委基本上仅代表国家作为非管理受托人行使基本所有权职能、提名最高管理层并审查年报以确保公司在其许可的营业范围内运作。报告方认为,国资委不会干涉企业的战略决策、没有要求商业信息上报、且没有影响公司的商业运作。(ChemChina had decision making power independent of SASAC, and that SASAC “essentially exercise[d] the basic ownership functions on behalf of the State as a non-managerial trustee,”nominating top management and reviewing year-end results to ensure the company was operating within its permitted business license. The parties argued that SASAC “does not interfere with . . . strategic decision making,” “has not requested commercial information”and has not “influenced the commercial operations of the company. )

    ?


    而令大家诧异的是,欧盟委员会对报告方的长篇“独立性”解释予以极为简单回应:没有必要对中国化工是否独立于中央国资委(Central SASAC,笔者注:即指国务院国资委)进行认定,因为即使将中央国资委辖下所有行业内国有企业都视为一个经济实体,拟并购交易也不会引发任何竞争问题。

    ?


    在诸如2011年中石化和荷兰DSM合资项目(DSM/Sinochem/JV )、2015年中化橡胶收购倍耐力(CNRC/Pirelli)等项目审查上,对国资委和国企之间关系的认定,欧盟委员会始终予以搁置。

    ?


    如题记所述,在2016年,也就是中国在欧洲大陆掀起并购潮的那一年,情况发生了变化。

    ?


    2016年,欧盟委员会在审查中国广核集团有限公司(“中广核”)与法国电力公司合资建设英国欣克利角(Hinkley Point)核电站项目时作出了裁决:中广核作为国有企业并不独立于国资委,国资委能够对其战略投资决定予以影响以及在能源行业内的国有企业之间施加或提供协调。如此一来,中国所有能源行业的国有企业都不能视为独立于国资委,应将其等营业收入合计。欧盟委员会据此获得审查权。(Central SASAC can interfere with strategic investment decisions and can impose or facilitate coordination between SOEs, at least in the energy industry, and thus that Chinese SOEs in that industry should not be deemed to have an independent power of decision from Central SASAC. Therefore, the Commission aggregated the turnover of all companies controlled by Central SASAC active in the energy industry to find it had jurisdiction.)

    ?


    其实,如果仅计算中广核的营业额并没有使该笔交易纳入欧盟审查范围(CGN had insufficient turnover to meet the thresholds under the EU Merger Regulation),但中国能源行业国有企业总营业额很显然立即使欧盟获得审查该笔交易的资格。

    ?


    欧盟委员会的理由包括:

    ?


    1、中央国资委在中广核的持股比例很高(CGN was not independent of the Central SASAC, which held a 90% shareholding in CGN);

    ?


    2、国资委参与中广核决策、高管层的任命和监管( participates in the major decision making, the selection and supervision of their senior management);

    ?


    3、国资委能够干涉中广核投资决策(interfere with their investment decisions)。

    ?


    除了上述“就事论事”的微观理由外,欧盟委员会还提供了更宏观性的理由来说明中广核是并非独立于国资委的经济体:

    ?


    1.“energy sector is an important industry that has bearings on the national economic lifeline and state security in China”。言下之意,由于能源行业的特殊重要性,国资委对能源国企的介入性必定更高。

    ?


    2.中国法律明确要求国家采取措施推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中(provisions of Chinese law on SOEs which require the state to take measures to promote the centralisation of state-owned capital within important industries and fields that have a bearing on the national economic lifeline)。【笔者注:《企业国有资产法》第七条“国家采取措施,推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中,优化国有经济布局和结构,推进国有企业的改革和发展,提高国有经济的整体素质,增强国有经济的控制力、影响力。】

    ?


    3.中广核是应政府指示,和其他一些国有企业成立了“中国核工业联盟”,从而与其他国有企业形成协同效应。

    ?


    而中广核和法国电力提出的:“中广核董事没有同时担任其他国企董事”(no cross-directorships)以及“国资委内部有保密政策阻止敏感商业信息在不同国企之间流通”(there was an internal confidentiality policy within the Central SASAC preventing the dissemination of sensitive information between SOEs)等理由,均未被委员会认可。欧盟委员会认为,由于国资委对中广核的上述控制,尽管相关法律同时概括性规定了国有企业实行政企分开、国资委不干预企业依法自主经营的原则,且中广核与国资委不存在董事交叉任职的情况,仍不能排除国资委对中广核的经营策略之影响。

    ?


    上述认定一发布,立刻引发其他拟在欧盟进行合资或并购业务的中国国企们的警觉,即便原本预期毋需上报欧盟、仅需说服成员国政府的项目,都需要为可能的欧盟层面审批做准备,无疑造成了项目的推迟以及结果不确定性的增加。为降低上述风险,中国国有企业,尤其是军事、电网和电力、石油和石化、电信、煤炭、民用航空和海运行业的国有企业,均应尽早就其相关交易之反垄断风险咨询专业的法律意见。

    ?


    如果不经欧盟审查就擅自完成并购交易将会出现怎样的结果?比如:2014年挪威三文鱼养殖企业Marine Harvest与竞争对手的合并项目,由于欧盟委员会认为未获事先获批准(without fist having sought EU clearance)而受到2000万欧元的一次性处罚。

    ?


    中广核与法国电力的并购案最终获得了欧盟委员会的绿灯,但却意义重大。欧盟委员会首次公开表示:中国政府对国企的控制如此普遍和深入透彻,以至于某一行业的所有国有企业都应被视为单一实体。这也是欧盟委员会为了获得审查管辖权而第一次认可国资委是国有企业事实上的母公司。更关键的是,虽然欧盟委员会的裁决直接针对管辖权问题,但其结论也可能对未来交易的竞争影响评估产生实质影响。在评估某项交易是否限制竞争时,根据新的裁决,欧盟委员会不仅考虑参加该项交易的国有企业的市场地位,并可能考虑该行业内受国资委控制的所有其他国有企业的市场地位。“如某项交易直接涉及的国有企业在某一市场中虽不占主要地位,但如果其与在相关市场中占有主导地位的其他国有企业属于同一经济实体【笔者注:比如申请并购的A央企在某一市场不占主导地位,但B央企却享有主导地位】,则很可能将竞争影响评估复杂化、延长反垄断审查时间,甚至影响批准的结果以及是否附条件批准。”

    ?


    在国务院国资委和各地方国资委之间关系的问题上,欧盟委员会的态度仍比较暧昧。由于与中广核平级的其他能源国企之营业额累计已经满足欧盟审查条件,所以并不直接受国务院国资委管辖的地方性能源国企营业额是否纳入计算范围等问题没有具体展开。笔者认为,如果未来产生此问题,应该就国务院国资委和各地方国资委各自职能分工、以及各地方国资委与同级政府紧密度更高的方向展开论证。

    ?


    中国企业规模性投资欧洲的趋势在短时间内不会消减,欧盟委员会回应成员国和民众的焦虑,对欧盟管辖权进行扩张的欲望也暂难消退。对于拟投资欧盟的国有企业来说,加倍用力证明其“独立性”成了一道重要命题。这些都需要企业和律师们一起合力,通过大量事实举证和说理,特别是通过充分阐述企业决策程序、管理层产生过程、是否存在董事及高管的交叉任职情形、企业内部商业信息保护机制等,来消除欧盟委员们可能存在的根深蒂固的“偏见”。这就又回到“现代企业制度的建立”这个老生常谈的问题了。国有企业以及其他拟到欧盟投资、并购的民营企业都应对其等公司治理结构进行审查和梳理,以充分证明其经营决策的独立性。与此同时,欧盟裁决显示,在认定独立性时,不仅考察中国法律规定,同时也可能考查国资委网站上对其监管职能的描述、国有企业自身发布的文件和声明,故而应尽量避免在文件及公开宣传资料中作出与企业独立性相矛盾的陈述。因为,今日之布鲁塞尔(欧盟总部)已成欧洲精英荟聚地,欧盟委员会有大量智库人员为其服务。

    ?


    参考文献:
    1.European Parliamentary Research Service, Foreign direct investment screening A debate in light of China-EU FDI flows, 2017
    2.European Think-tank Network on China (ETNC) ,Chinese Investment:in Europe A Country-Level Approach,2017
    3.Tanisha A., Regulatory Hurdles Facing Mergers With Chinese State-Owned Enterprises in the United States and the European Union, 2017
    4.Michelle Price, Chinese state-owned companies face greater scrutiny of EU deals after ruling, REUTERS, 2016
    5.Baker McKenzie,EU merger decision shines light on state-owned enterprises,2016
    6.J?rg Karenfort,2016
    https://www.dentons.com/zh/insights/alerts/2016/june/14/european-m-and-a-antitrust

    作者:王 瑞 律师
    阿姆斯特丹大学 欧盟法、国际商法 双硕士(LL.M.)
    2016年 入选司法部、全国律协“中国涉外律师领军人才库”
    2016年 江苏省司法厅首批“一带一路”公派境外访问律师,并在全球顶级律所Herbert Smith Freehills 工作交流
    2017年 被评为“无锡市十佳青年律师(提名)”、“无锡市优秀青年律师”
    2018年 入选司法部、全国律协“全国千名涉外律师人才库”
    ?

    >> 返回